Quel modèle d’administration publique en Europe ? : observations issues du manuel de Droit administratif « L’Administration et vous », élaboré et révisé dans le cadre du Conseil de l’Europe en 2018

Quels principes doivent régir l’organisation et le fonctionnement de l’administration publique au XXIème siècle ? Nous avons ici souhaité proposer au lecteur une petite réflexion issue du manuel « L’administration et vous » élaboré dans le cadre du Conseil de l’Europe dont le rôle, exception faîte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme, est souvent méconnu en droit administratif, au contraire du droit de l’Union européenne.

L’administration publique est assurément confrontée à des défis majeurs en ce début de XXIème siècle. Des réflexions ont notamment surgi à l’occasion de la crise sanitaire que traverse le monde actuellement[1].

Quatre sortes de défis peuvent être sommairement identifiés :

  • celui, en premier lieu, de l’efficacité de l’administration publique pour répondre aux besoins des administrés. Il est parfois reproché à l’administration de ne pas produire de résultats suffisants au regard du coût qu’elle génère, de la complexité excessive qu’elle engendre. Ce thème est récurrent pour plusieurs politiques publiques ;
  • celui, en deuxième lieu, de la contrainte budgétaire qui oblige à resserrer les dépenses publiques. Cette dernière n’est pas nouvelle et fut déjà l’origine dans les années 1980 de la mise en place du « New public Management » en provenance des Etats-Unis d’Amérique ;
  • celui d’aspirations nouvelles de la part de citoyens qui sont en demande de nouvelles prestations publiques caractérisées par davantage de transparence et d’interactivité effective ;
  • la recherche renouvelée du point d’équilibre entre la protection de l’intérêt général et la garantie des droits individuels des administrés.

Répondre à ces défis suppose d’être capable de poser le sujet de l’action publique et de son encadrement juridique de l’action publique à un niveau qui n’est pas seulement national, mais également européen.

Pour réfléchir à ce sujet, nous avons souhaité partir d’un « manuel », c’est ainsi qu’il s’intitule, L’Administration et vous, élaboré dans le cadre du Conseil de l’Europe par le Comité européen de coopération juridique, organe qui relève du Comité des ministres[2]. Ce manuel énonce des principes qui doivent guider le droit de l’activité administrative[3]. Ils s’inscrivent dans le cadre des valeurs essentielles du Conseil de l’Europe que sont l’Etat de droit, le principe de prééminence du droit et l’exigence d’une société démocratique.

Le manuel privilégie une approche claire, pragmatique et didactique. On n’y trouvera pas un ouvrage de théorie générale sur le droit administratif et la subordination de l’administration au principe de prééminence du droit, mais davantage l’identification de principes de droit administratif communs permettant de réfléchir au cadre d’action de l’action publique dans nos sociétés contemporaines. Ce cadre permet de souligner, au-delà des diverses solutions des droits administratifs nationaux, l’identification d’un socle commun aux différents Etats membres du Conseil de l’Europe, socle précisé en rapport constant avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme dont les arrêts, on le sait, ont une autorité juridique certaine dans les ordres internes des Etats membres du Conseil de l’Europe. Rassemblant 47 Etats-membres sur le continent européen, le Conseil de l’Europe remplit incontestablement une mission fondamentale en tant qu’agora démocratique où les Etats européens peuvent discuter, échanger et parfois décider. Sa contribution à la réalisation de la paix par le droit s’avère loin d’être négligeable.

  • L’objet du manuel

Son objet est d’identifier des « principes de droit administratif concernant les relations entre l’Administration et les personnes ». Le terme utilisé est celui de « principes » et non celui de « principes généraux » ou de « règles de droit ». Il en résulte une certaine généralité, un degré de précision moins strict que dans le cadre d’une règle de droit. Il reviendra à la législation nationale de permettre l’édiction d’actes juridiques concrétisant ces principes communs. Une telle méthode s’explique par le fait qu’il ne s’agit que d’identifier des « principes de droit administratif » communs aux 47 Etats-membres » du Conseil. Or, il existe plusieurs traditions juridiques de droit administratif en Europe. Reportons nous, par exemple, aux travaux du professeur Michel Fromont[4]. Celui-ci identifie quatre groupes de traditions administratives nationales : le « groupe français » qui serait, selon la proposition doctrinale qu’il formule, composé de la France, des Pays-Bas, de la Belgique, depuis 1831, ainsi que de la Grèce, du Luxembourg et de la Turquie, le « groupe germanique » qui serait composé de l’Allemagne, de l’Autriche, de la Pologne et de la Suisse, le groupe « mi-français, mi-allemand » qui comprendrait l’Espagne, le Portugal, la Suède et la Finlande et enfin le « groupe britannique » qui regrouperait le Royaume-Uni, l’Irlande, le Danemark et la Norvège et qui se caractériserait par une absence d’ordre juridictionnel autonome et le caractère inabouti de la constitution d’un bloc de compétences qui relèverait d’un droit public compris comme dérogatoire aux règles de droit privé général. Le professeur Jacques Ziller, dans l’étude précitée, évoque pour sa part cinq groupes de « droits administratifs », « ayant des contours, voire des définitions différentes » (p 128). Il ajoute en effet aux quatre groupes précédemment mentionnés par Michel Fromont celui du droit administratif des Etats-Unis d’Amérique qui se distingue du droit administratif anglais par l’existence d’une Constitution écrite.

Cette typologie très pédagogique ne peut faire oublier qu’au sein de chaque groupe ainsi identifié tout modèle administratif national présente une spécificité. Comme le relève justement Jacques Chevallier, au sujet du « modèle français d’administration », « la formule (de modèle d’administration) signifie que l’administration française présente un ensemble de particularismes qui la différencient des autres administrations : produit d’un héritage historique, fait d’un capital de traditions, de normes, de valeurs, ces particularismes auraient perduré par delà les mutations qu’elles a connues au fil du temps ; on retrouve ainsi, appliquée à l’administration, la perspective néo-institutionnelle qui insiste le poids du passé dans l’agencement des dispositifs organisationnels et dans la construction des politiques publiques (path-dependence) »[5]. Le modèle français s’avère particulièrement topique, mais il n’est évidemment pas le seul à être spécifique et chaque modèle administratif national dispose de ses propres caractéristiques, en partie liées à l’histoire et à la culture nationale au sein de laquelle il s’inscrit.

Cette diversité des droits administratifs nationaux explique que les principes formulés dans le cadre du Conseil de l’Europe ne peuvent que s’en tenir à un certain degré de généralité nécessitant l’adoption d’actes complémentaires permettant de concrétiser le contenu desdits principes.

La méthode utilisée par le Comité européen de coopération juridique n’est pas celle de la tabula rasa. En effet, ce travail est élaboré en coordination avec des instruments juridiques préexistants qui ont été élaborés dans le cadre du Conseil de l’Europe. A cet égard, on peut distinguer entre les Convention internationales et les recommandations élaborées par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe comme la Recommandation CM/Rec (2007)7 relative à une bonne administration. Parmi les Conventions internationales mentionnées, il convient de citer, notamment, la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, son protocole additionnel, la Convention pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel (STE n°108), son protocole d’amendement, la Convention civile sur la corruption (STE n°174) ou encore la Convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics (STCE n°205).

  • L’énoncé des principes

            Revenons à présent sur le contenu des principes énoncés. Ces derniers tiennent compte tant des éléments essentiels de l’État de droit (objectivité, impartialité, légalité) et que du « besoin social d’un environnement totalement transparent et participatif entre la communauté et l’Administration ». L’administration du XXIème siècle est celle qui répond à « ce besoin social d’un environnement totalement transparent et participatif entre la communauté et l’Administration » (p 11).

Le manuel, d’une soixante de pages dans la version numérique précitée, repose sur un plan original que l’on ne retrouve pas en général dans les manuels de droit administratif. Après une introduction présentant les principales notions relevant du champ d’analyse du manuel, il s’articule autour de quatre chapitres structurés en principes. Présentons-les sommairement :

Le chapitre 1er porte sur les « principes matériels »[6] et regroupe les principes qui suivent : « légalité et conformité à l’objet et au but du droit », « égalité de traitement », « Objectivité et impartialité », « sécurité juridique », « transparence » et « respect de la vie privée et protection des données à caractère personnel ». Sont ainsi mis sur le même plan des principes qui organisent l’action publique avec ceux impactant le nécessaire respect de droits fondamentaux comme le droit au respect de la vie privé. Il est un peu étonnant que le Manuel s’en tienne à énumérer un droit fondamental substantiel à l’exception de tous les autres. Il aurait été préférable d’envisager la protection des droits et des libertés à caractère fondamental.

Le chapitre 2 porte sur les « principes procéduraux »[7] et regroupe huit principes. Le premier « accès » est formulé de manière assez sibylline. Suivent les principes de « participation », de « droit d’être entendu », de « représentation et d’assistance », de « délais », de « forme et notification des actes administratifs », d’ « exécution des actes administratifs », de « sanctions administratives ».

Le chapitre 3 porte sur la « responsabilité de l’administration, indemnisation et autres moyens de réparation ». Ce chapitre vise l’obligation de l’administration de « dédommager les dommages ou les pertes causées par ses actions ou inactions » (p 43). Ce chapitre couvre tant les mécanismes de responsabilité pour faute que ceux de la responsabilité sans faute. Enfin le chapitre IV porte sur les « contrôles et recours » et comprend le « contrôle interne », le « contrôle non judiciaire », le « droit de recours », la « protection temporaire ou provisoire » et « l’exécution des décisions judiciaires ». Dans le cadre d’analyse du Conseil de l’Europe, la terminologie utilisée dispose d’une certaine autonomie et se différencie de celle utilisée en droit administratif français. A titre d’exemple, on parlerait, dans ce dernier cas, de l’exécution des décisions juridictionnelles et non pas des décisions judiciaires. Le manuel prend soin de donner sa propre définition de certaines notions essentielles : « actes administratifs », « administration », « pouvoir discrétionnaire »… Dans le cadre du présent manuel, il est dit que les « actes administratifs » renvoient principalement aux actes non réglementaires, aux actes individuels qui désignent nommément une ou plusieurs personnes. Ce n’est bien évidemment pas l’approche française, dans laquelle les actes administratifs comprennent les actes réglementaires, les actes individuels ou encore les « décisions d’espèce ». De la même manière, la conception européenne des « actes administratifs » excluent les circulaires, car elle n’inclut pas « les actes qui ne concernent que l’organisation ou le fonctionnement interne de l’administration » (p 6). Le champ d’application du manuel européen se révèle plus étroit que celui que recouvre en droit administratif français la notion d’ « actes administratifs unilatéraux ». L’approche retenue par le Conseil de l’Europe rappelle davantage celle du droit administratif allemand dont l’objet est, selon l’expression du professeur Michel Fromont, moins « d’assurer le respect de la légalité de l’action administrative que d’assurer la protection des droits publics subjectifs que la loi reconnaît aux personnes privées ». C’est la raison pour laquelle le droit administratif vise principalement à protéger les personnes privées contre les décisions individuelles en leur permettant d’obtenir « l’annulation, voire la réformation des décisions individuelles irrégulières »[8].

  •  La portée des principes

Les principes envisagés constituent un cadre d’analyse au sein duquel les administrations publiques sont tenues d’agir en prenant « des dispositions pour que les principes énoncés dans le présent manuel leur soient correctement appliqués » (p 5).

Sur le plan de la méthode, voyons à présent comment procède ledit le manuel. Il commence par formuler clairement un principe : Principe 1 : Légalité et conformité à l’objet et au but de la loi. Il en décrit l’objet en des termes clairs, simples et accessibles à tous : « L’administration agit dans le respect de la légalité et conformément aux règles de compétence qui lui sont imposées. Elle ne prend aucune mesure arbitraire ». Ce principe est sourcé dans des instruments normatifs élaborés dans le cadre du Conseil de l’Europe. C’est ainsi que le principe 2 « Egalité de traitement » est fondé sur la Recommandation CM/Rec (2007) 7 relative à une bonne administration et sur le protocole n°12 de la Convention européenne des droits de l’Homme. Le principe 3 d’ « Objectivité et d’impartialité » résulte, pour sa part, de l’article 4 de la recommandation précitée de 2007 et de la recommandation n° R (2000) 6 sur le statut des agents publics en Europe en son principe 13.

Suit une explication appelée « commentaire » d’une page environ, le commentaire est davantage développé pour certains principes, et le rappel des références pertinentes de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme qui illustrent la mise en œuvre de ces principes. C’est à l’aune de cette dernière que se construit ce droit administratif commun reposant sur les « principes de droit administratif concernant les relations entre l’Administration et les personnes ».

Dans le cadre de ces principes, le Manuel laisse une marge d’appréciation aux autorités nationales. Le choix des mots et l’utilisation du conditionnel sont très topiques à cet égard. Citons un exemple :

« Il incombe à l’Administration de s’assurer que ses agents s’acquittent de leurs fonctions de façon impartiale, indépendamment de leurs convictions et intérêts personnels. Aucun agent public ne devrait intervenir dans la prise d’un acte administratif touchant ses propres intérêts, financiers ou autres, ceux de sa famille, de ses amis ou adversaires. Un agent public ne devrait pas intervenir dans un appel contre un acte administratif qu’il a lui-même pris (…)

En outre, les agents publics ont des obligations inhérentes à l’exercice de leurs fonctions publiques. Ces obligations incluent le devoir de réserve, la responsabilité, la neutralité et, d’une façon plus générale, la loyauté à l’égard des institutions démocratiques et le respect de l’État de droit (…)

En guise de conclusion, je formulerai deux remarques :

  1. La lecture de ce manuel atteste qu’il est intellectuellement concevable et pratiquement réalisable de réfléchir un modèle européen d’administration publique et de droit administratif. Le droit du Conseil de l’Europe offre de précieux instruments de réflexions dans cette perspective.
  2. L’action publique se décline sur un plan à la fois européen et décentralisé[9]. Les réponses apportées à la crise sanitaire ont paru insuffisamment coordonnées sur un plan européen et protectrices des prérogatives des collectivités territoriales. En pratique, le rôle des élus locaux s’est souvent avéré essentiel pour pallier les insuffisances de l’action publique nationale.

[1] Voir à ce sujet, les précieuses réflexions de Jean-Marie Pontier, « La crise sanitaire de 2020 et le droit administratif », Actualité juridique de droit administratif, n°30/2020 du 21 septembre 2020, pp 1692-1697.

[2] L’Administration en vous : un manuel : Principes de droit administratif concernant les relations entre l’Administration et les personnes, Editions du Conseil de l’Europe, 2018, https://www.coe.int/fr/web/cdcj/publications. C’est sur cette version électronique que nous avons travaillée. Le numéro des pages indiqué dans le texte correspond à celui de cette version.

[3] Jacques Ziller note que “peu d’auteurs à notre connaissance utilisent la distinction entre droit administratif et droit de l’administration, à quelques notables exceptions près, dont René Chapus dans son manuel de Droit administratif général (…)  Il s’agit pourtant d’une distinction extrément utile. En effet l’utilisation du qualificatif “droit administratif outre la charge idéologique sous-jacente qui est au centre des débats sur le “global administrative law” a pour conséquence de définir le champ de cette branche du droit non pas par l’objet ou les acteurs des transactions juridiques considérées, mais par une combinaison entre ceux-ci et un certain nombre de principes ce qui amène d’importantes difficultés en droit comparé”, Jacques Ziller, “L’usage du qualificatif de droit administratif en droit comparé”, in Un droit administratif global?, Sous la direction de Clémentine Bories, Paris, Pedone, CEDIN-CRDP, 2012, p 127.

[4] Michel Fromont, Droit administratif des Etats européens, PUF, Paris, 2006.

[5] Jacques Chevallier, “Peut-on encore parler d’un modèle français d’administration?”, La conscience des droits, Mélanges en l’honneur de Jean-Paul Costa, Dalloz, 2011, p 129 et ss.

[6] Il est précisé que “les principes énoncés dans le présent chapitre s’appliquent à l’administration lorsqu’elle se prononce au sujet de questions qui concernent les droits et les intérêts de toute personne qui vit ou travaille dans des secteurs qu’elle administrate ou dans lesquels elle fournit des services publics” (p 11).

[7] Le manuel précise que “les principes procéduraux s’appliquent au processus de prise de décisions lorsque l’administration se prononce au sujet de questions qui concernent les droits et les intérêts de toute personne qui vit ou travaille dans des secteurs qu’elle administre ou dans lesquels elle fournit des agents publics” (p 29).

[8] Michel Fromont, Grands systèmes de droit contemporains, Les mémentos Dalloz,  Dalloz, 8ème édition, 2018, pp 49-50.

[9] Bernard Stirn et Yann Aguila, Droit public français et européen, Les presses de Sciences po, Dalloz, 2014 (version consultée par l’auteur), voir en particulier les chapitres 12 et 13.

Cite this article as: Thierry Rambaud Platon, "Quel modèle d’administration publique en Europe ? : observations issues du manuel de Droit administratif « L’Administration et vous », élaboré et révisé dans le cadre du Conseil de l’Europe en 2018," in Regards intérieurs, 13/10/2021, https://regardsinterieurs.hypotheses.org/230.

Thierry Rambaud Platon

Professeur de droit public (Université de Paris) et professeur invité à Sorbonne Abu Dhabi.

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